Trajectory and conditions of the climate commitment in Latin America: Uruguay, Costa Rica and Chile
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Climate change - as a central element of the global environmental crisis known as Anthropocene - is consolidating as one of the most relevant challenges for humanity in the 21st century. Both the effects of climate extremes and our governance responses to the problem will decisively affect the dynamics of social processes in all geographies and levels of analysis. Thus, from the effects of climate variability on food production to the consequences of the eventual abandonment of fossil fuels will alter economic, social, and political relations across the planet, domestically and internationally. In this framework, the Latin American region does not escape the need to prepare for the varied and complex derivations of this phenomenon, both in terms of adaptation (response to the consequences of changes in climate patterns) and in terms of mitigation (systematic reduction of Greenhouse Gases -GG). Thus, Latin America is one of the most vulnerable regions of the planet while representing about 8% of global emissions (WRI-CAIT). Moreover, with the signing of the Paris Agreement in 2015, almost all the countries of the world have committed themselves - to a variable degree and insufficient to maintain climate stability - to take action to combat climate change.Despite the growing evidence about the relevance of the problem, there is a gap in the literature of International Relations (and social sciences in general) regarding this issue for the Latin American region, particularly on two fundamental questions, one descriptive: 1) what are the countries of the region doing in terms of climate change mitigation? and the other causal: 2) what are the factors that incline these societies to accept or not pay the costs of the transition to less carbon-intensive economies; that is, what factors are converging with higher and lower levels of climate commitment?A first answer to these questions was given by this professor in his doctoral and post-doctoral research between 2012 and 2018, based on the cases of Argentina, Brazil, Colombia, Mexico and Venezuela. Thus, in relation to the descriptive inference, it was possible to conclude thatFirst, Brazil and Mexico showed higher levels of climate commitment, due to the progress of national policies and international mitigation commitments in the last decade. In contrast, Argentina and Venezuela were at the conservative end of the sample, with increased greenhouse gas emissions and almost no relevant climate policy action. Colombia was between the two groups, combining relatively low emissions with little climate policy development. Second, climate policies did not have a major impact on the emissions trajectory of the countries under consideration in the period studied. Third, even in the most committed countries, progress in climate policy has been limited, focusing primarily on mitigation options with lower economic and political costs (low-hanging fruits): controlling deforestation in Brazil and replacing oil with natural gas in the electricity generation sector in Mexico. This observation suggests a hypothesis about a sequence of climate policies: a first step where there are no specific mitigation policies, a second step where climate policies are designed using existing sectoral policies that have impacts on GHG emissions and low economic and political costs, and a third step where robust and relatively costly climate policies are established. In this categorization and for the period under consideration, Argentina and Venezuela were in phase 1, Mexico and Brazil in phase 2 and Colombia in transition from phase 1 to phase 2.With regard to the causal inference, the comparison showed that four conditions are associated with higher levels of climate commitment in the cases analyzed. First, the presence of climate leadership; in both Brazil and Mexico, the climate agenda was stimulated by a relevant political figure: senator and 2010 presidential candidate Marina Silva in the first case, and President Felipe Calderón (2006-2012) in the second case. In the negative cases of Venezuela and Argentina, such leadership was absent, while in the Colombian case with President Manuel Santos (2010-2018) it was timid. Secondly, the country's international insertion profile, since the countries most reluctant to accept the rules of the international liberal order - Argentina and Venezuela - showed lower levels of climate commitment during the period. Thirdly, the perception of the cost-benefit of mitigation policies. In the positive cases in the sample, governments perceived that already explored mitigation options could easily be transformed into climate policies (Phase 2), a process we call climate packaging. This was the case in Brazil with deforestation policies in the Amazon and the substitution of oil for natural gas in the energy sector in Mexico. Colombia has also based the incipient development of climate policies on this logic, while neither Argentina nor Venezuela have explored these types of options. Fourthly, the country's position in the international system: Brazil and Mexico, the region's major players in terms of economy and emissions, presented the highest levels of climate commitment in the sample.In carrying out this research, the scarce literature available on the issue, both in empirical and theoretical terms, and the recent nature of climate responses in the countries of the region, made it essential to travel to each of the locations in order to conduct interviews and collect documents. Thus, the objective of this funding request is to gather information on additional cases in the region, Chile, Costa Rica and Uruguay. As in the previous cases, and for similar reasons, it will be necessary to conduct interviews and collect documentary information in all three locations. The interviews, as in the five previous cases, will be conducted with climate change specialists from different fields: academia, state bureaucracies, civil society and business. The questions will be focused on obtaining the analysis of the people interviewed in relation to the trajectory of climate mitigation and policies in the country, and on what would be the main relevant factors behind that development. The incorporation of three new cases has the main objective of checking the coherence of the analytical framework proposed for the five initial cases. The selection of new cases is based on the fact that the three countries have made significant progress on the climate change agenda over the past five years. In particular, Chile has made significant progress in energy efficiency, in addition to being one of the region's main economies; Costa Rica has been a pioneer in energy decarbonization and forest protection; and finally, Uruguay has made rapid progress in incorporating alternative energies -particularly wind energy- into its generation matrix. The test of the analytical framework in the three new cases will be threefold, maintaining the methodological options described above. Thus, first, it will analyse the level of climate commitment of the new cases, to see what relative position they occupy in relation to the five original cases. Second, it will test the extent to which the climate policy sequencing scenario applies to the new cases. Finally, it will be checked whether the causal assumptions on the vectors of climate commitment are applicable to these cases.
El cambio climático – como elemento central de la crisis ambiental global conocida como Antropoceno – se consolida como uno de los desafíos más relevantes para la humanidad en el siglo 21. Tanto los efectos de los extremos climáticos cuanto las respuestas de gobernanza que demos a la problemática afectarán de forma decisiva la dinámica de los procesos sociales en todas las geografías y niveles de análisis. Así, desde los efectos de la variabilidad climática sobre la producción de alimentos hasta las consecuencias del eventual abandono de los combustibles fósiles alterarán relaciones económicas, sociales, políticas en todo el planeta, doméstica e internacionalmente. En este marco, la región latinoamericana no escapa a la necesidad de prepararse para las variadas y complejas derivaciones de este fenómeno, tanto en términos de adaptación (respuesta a las consecuencias de los cambios en los patrones climáticos) como en términos de mitigación (reducción sistemática de Gases de Efecto Invernadero – GEI). Así, América Latina es una de las regiones más vulnerables del planeta al tiempo que representa alrededor de 8% de las emisiones globales (WRI-CAIT). Aún más, con la firma del Acuerdo de París en 2015, casi la totalidad de los países del mundo se ha comprometido – en grado variable e insuficiente para mantener la estabilidad climática – a tomar acciones para combatir el cambio climático.A pesar de la creciente evidencia sobre la relevancia del problema, existe un vacío en la literatura de las Relaciones Internacionales (y ciencias sociales en general) en relación esta problemática para la región latinoamericana, particularmente sobre dos cuestiones fundamentales, una descriptiva: 1) ¿qué están haciendo los países de la región en términos de mitigación del cambio climático? y la otra causal: 2) ¿cuáles son los factores que inclinan a estas sociedades a aceptar o no pagar los costos de la transición hacia economías menos intensivas en carbono?; esto es, ¿qué factores son convergentes con mayores y menores niveles de compromiso climático?Una primera respuesta a estas preguntas fue dada por este profesor en sus investigaciones doctorales y posdoctorales entre 2012 y 2018, con base en los casos de Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela. Así, en relación a la inferencia descriptiva, fue posible concluir que:Primero, el Brasil y México mostraron mayores niveles de compromiso climático, por el avance de las políticas nacionales y los compromisos internacionales de mitigación en el último decenio. En contraste, Argentina y Venezuela se encontraron en el extremo conservador de la muestra, con un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero y casi ninguna acción de política climática relevante. Colombia se ubicó entre los dos grupos, combinando emisiones relativamente bajas con poco desarrollo de políticas climáticas. Segundo, las políticas climáticas no tuvieron un impacto importante en la trayectoria de las emisiones de los países considerados en el período estudiado. Tercero, incluso en los países más comprometidos, el progreso de las políticas climáticas ha sido limitado, enfocadas fundamentalmente en opciones de mitigación con menores costos económicos y políticos (Low-hanging fruits): control de la deforestación en Brasil y reemplazo del petróleo por gas natural en el sector de generación eléctrica en México. Esta observación sugiere una hipótesis sobre una secuencia de políticas climáticas: un primer paso donde no existen políticas de mitigación específicas, un segundo paso donde las políticas climáticas se diseñan utilizando políticas sectoriales existentes que tienen impactos sobre las emisiones de GEI y bajos costos económicos y políticos, y un tercer paso donde se establecen políticas climáticas robustas y relativamente costosas. En esta categorización y para el período considerado, Argentina y Venezuela se encontraban en la fase 1, México y Brasil en la fase 2 y Colombia en transición de la fase 1 a la fase 2.En relación a la inferencia causal, la comparación mostró que cuatro condiciones están asociadas con mayores niveles de compromiso climático en los casos analizados. En primer lugar, la presencia de un liderazgo climático; tanto en Brasil como en México, la agenda climática fue estimulada por una figura política relevante: la senadora y candidata a la presidencia en 2010 Marina Silva en el primer caso, y el presidente Felipe Calderón (2006-2012) en el segundo caso. En los casos negativos de Venezuela y Argentina, un liderazgo de este tipo estuvo ausente, mientras que en el caso colombiano con el presidente Manuel Santos (2010-2018) fue tímido. En segundo lugar, el perfil de inserción internacional del país, ya que los países más reacios a aceptar las reglas del orden liberal internacional -Argentina y Venezuela- mostraron menores niveles de compromiso climático en el período. En tercer lugar, la percepción del costo-beneficio de las políticas de mitigación. En los casos positivos de la muestra, los gobiernos percibieron que opciones de mitigación ya exploradas podrían transformarse fácilmente en políticas climáticas (Fase 2), un proceso que llamamos empaquetado climático. Este fue el caso de Brasil con las políticas de deforestación en la Amazonía y la sustitución del petróleo por gas natural en el sector energético en México. Colombia también ha basado en esta lógica el incipiente desarrollo de las políticas climáticas, mientras que ni Argentina ni Venezuela han explorado este tipo de opciones. En cuarto lugar, la posición del país en el sistema internacional: Brasil y México, los mayores actores de la región en términos de economía y emisiones, presentaron los mayores niveles de compromiso climático en la muestra.En la realización de esta investigación, la escasa literatura disponible sobre la cuestión, tanto en términos empíricos como teóricos y el carácter reciente de las respuestas climáticas de los países de la región, tornó esencial la necesidad de desplazarse para cada uno de los locales con la finalidad de hacer entrevistas y recabar documentos. Así, el objetivo de este pedido de financiación es reunir información sobre casos adicionales en la región, Chile, Costa Rica y Uruguay. Como en los casos anteriores, y por razones similares, será necesario realizar entrevistas y recabar información documental en los tres locales. Las entrevistas, como en los cinco casos anteriores, serán hechas con especialistas en la cuestión del cambio climático de diferentes ámbitos: academia, burocracias estatales, sociedad civil y empresariado. Las preguntas estarán enfocadas en obtener el análisis de las personas entrevistadas en relación a la trayectoria de la mitigación y políticas de clima en el país, y sobre cuáles serían los principales factores más relevantes detrás de ese desarrollo. La incorporación de tres nuevos casos tiene como objetivo principal comprobar la coherencia del marco analítico propuesto para los cinco casos iniciales. La selección de nuevos casos se basa en el hecho de que los tres países han hecho progresos significativos en la agenda del cambio climático en los últimos cinco años. En particular, Chile ha logrado avances relevantes en materia de eficiencia energética, además de ser una de las principales economías de la región; Costa Rica ha sido pionera en materia de descarbonización energética y protección de los bosques; por último, Uruguay ha avanzado rápidamente en la incorporación de energías alternativas -en particular la eólica- en su matriz de generación. La prueba del marco analítico en los tres nuevos casos será triple, manteniendo las opciones metodológicas descritas anteriormente. Así, en primer lugar, analizará el nivel de compromiso climático de los nuevos casos, para ver qué posición relativa ocupan en relación a los cinco casos originales. En segundo lugar, se comprobará hasta qué punto la hipótesis sobre la secuencia de las políticas climáticas se aplica a los nuevos casos. Por último, se comprobará si los supuestos causales sobre los vectores del compromiso climático son aplicables a tales casos.
